Neue Wege aus der Jobkrise

Arbeit bringt Geld. Und doch sind Jobs viel mehr als Geldmaschinen: Denn je mehr Menschen in Lohn und Brot stehen und je produktiver die Wirtschaft wird, desto stärker wachsen Ökonomien, und mit ihnen der Wohlstand. Dann steigen auch die Arbeitslöhne – die wichtigste Einkommensquelle für arme Bevölkerungsschichten. Gleichzeitig sinkt die Armut. Beschäftigung hat also einen Wert, der weit über den Einzelnen hinausreicht.

IN DIESEM BEITRAG

1. Mehr als einen Job
Warum Beschäftigung so wichtig für den Einzelnen und die Gesellschaft ist.

 

2. Reale Gefahren

Wie die schwierige Situation auf dem globalen Arbeitsmarkt sich noch verschärfen könnte.

 

3. Was tun?
Mit welchen Investitionen sich geeignete Jobs schaffen lassen.

Arbeitsplätze tragen außerdem zu einem höheren Bildungsniveau bei und fördern soziale Stabilität. Sie sind der ökonomische Kitt ganzer Gesellschaften. Junge Menschen, die berufstätig sind, lernen durch ihre Tätigkeit hinzu, sammeln eigene Erfahrungen und beflügeln andere, indem sie auch deren Produktivität steigern. Meist sind Jugendliche, die arbeiten, auch weniger anfällig für riskantes oder kriminelles Verhalten. Berufstätige Frauen investieren mehr in die Ausbildung ihrer Kinder. Und schließlich bietet ein Arbeitsplatz eine Identifika­tionsmöglichkeit – denn vom Job hängt entscheidend ab, ob wir uns selbst verwirklichen können oder uns entfremdet fühlen, ob wir mit unserem Leben zufrieden sind oder eine Revolution beginnen, ob wir zur Wahl gehen oder nicht und wem wir unsere Stimme geben.

Die Gefahr ist real

Arbeitsplätze haben somit eine enorme Bedeutung. Doch trotz dieser Erkenntnis gelingt es uns nicht, eine globale Krise abzuwenden, die möglicherweise so folgenreich ist wie der Klimawandel. Denn die Gefahr ist real: Schon bald könnten wir in einer Welt leben, in der die Mehrheit der Menschen nicht arbeitet oder unterbeschäftigt ist. Es ist unwahrscheinlich, dass die Menschen in dieser Welt glücklicher sind, weil sie plötzlich mehr Freizeit haben und mehr Zeit mit ihren Freunden und Familien verbringen können, während Maschinen ihnen die meisten Aufgaben abnehmen und der Staat sie großzügig mit Geldern unterstützt, die von den Eigentümern der Maschinen finanziert werden. Zumindest in der Anfangszeit könnte diese Welt von großem Ungleichgewicht und sozialer Instabilität, weit verbreiteten psychischen Erkrankungen, Umweltzerstörung und massiven Migrationsbewegungen geprägt sein.

Heute leben etwa 7,5 Milliarden Menschen auf der Erde, davon sind rund 4,5 Milliarden im arbeitsfähigen Alter. Darunter wiederum sind 1,2 Milliarden, die weder zur Schule gehen noch arbeiten oder auf Arbeitssuche sind – sie verhalten sich passiv. Nach Berechnungen der Weltbank sind 200 Millionen erwerbsfähige Menschen arbeitslos und 2 Milliarden Menschen unterbeschäftigt. Sie arbeiten nur wenige Stunden pro Woche, als Bauer auf dem eigenen Land oder in Kleinstbetrieben mit sehr geringer Produktivität, die ihre Waren auf dem lokalen Markt verkaufen.

„Unterschiede bei Beschäftigungsmöglichkeiten und Einkommen innerhalb der ­Länder und im internationalen Vergleich nehmen zu.“

Soziale Verwerfungen, massive Migration

In Afrika und Südasien produzieren oder verdienen mehr als 75 Prozent dieser Menschen nicht genug, um ihre Familien zu ernähren – sie sind arm. Tatsächlich nehmen die Unterschiede bei den Beschäftigungsmöglichkeiten und Einkommen innerhalb der einzelnen Länder und im internationalen Vergleich zu. Dies führt zu sozialen Verwerfungen und massiven Migrationsbewegungen: Heute gibt es mehr als 260 Millionen internationale Migranten – im Jahr 2000 waren es noch rund 170 Millionen. Darüber hinaus sind viele Millionen auf der Flucht. Sie sind bereit, sämtliche Grenzen und Ozeane zu überwinden, doch nicht in allen Ländern und Regionen der Welt heißt man sie willkommen. Manche werden auf der Flucht ausgebeutet oder missbraucht, andere verlieren sogar ihr Leben.

Durch den demografischen und technologischen Wandel werden die Zusammenhänge in Zukunft noch komplexer. In bestimmten Ländern Afrikas und Südasiens drängt die junge Bevölkerung auf den Arbeitsmarkt. Schätzungen zufolge müssen Länder mit mittleren und niedrigen Einkommen bis 2030 insgesamt 530 Millionen Jobs für diese junge Bevölkerung schaffen, aber bei dem derzeitigen Tempo wird es wohl bei 400 Millionen Arbeitsplätzen bleiben. Gleichzeitig sehen sich Länder mit hohen Einkommen mit einer überalterten Bevölkerung konfrontiert: Hier müssen die Menschen immer länger arbeiten, damit die Sozialversicherungssysteme nicht zusammenbrechen. 

Ein Wechsel ist alles andere als einfach

Das ist vor allem angesichts des schnellen technologischen Wandels keine einfache Aufgabe. Nicht nur in der Industrie, auch im Dienstleistungssektor werden Arbeitsplätze durch neue Technologien verdrängt. Dies betrifft beispielsweise Buchhalter, Reiseveranstalter, Rechtsanwaltsgehilfen und bald auch Fahrer. Natürlich bergen neue Technologien auch Chancen, und dank neuer Produkte können neue Dienstleistungen und neue Arbeitsplätze geschaffen werden. Da diese neuen Beschäftigungen jedoch sehr unterschiedliche Fähigkeiten und Kompetenzen voraussetzen, ist ein Wechsel alles andere als einfach. Darüber hinaus dürften die neuen Arbeitsplätze in sehr unterschiedlichen Branchen und vor allem in weit entfernten Regionen entstehen.

Wir Wirtschaftswissenschaftler haben uns geirrt. Wir haben viel zu lange darauf vertraut, dass bei Vorhandensein eines „richtigen“ Geschäftsumfelds, also bei angemessenen makroökonomischen Voraussetzungen und sinnvollen aufsichtsrechtlichen Vorgaben, die privaten Investitionen zunehmen, Ressourcen in die produktivsten Branchen und Regionen fließen, die Wirtschaft wächst und Arbeitsplätze entstehen. Denn um neue Arbeitsplätze zu schaffen, müssen Länder die makroökonomische Stabilität fördern, die Unternehmensvorschriften vereinfachen, Investitionen in Infrastruktur und Bildung fördern und die Regierungsführung verbessern. Politische Maßnahmen sind zwar wichtig, reichen jedoch nicht aus.

Wachstum bedeutet nicht automatisch neue Jobs

Heute wissen wir: Selbst wenn stabile Verhältnisse und das richtige Unternehmens­umfeld gegeben sind, werden erst dann private Investitionen im erforderlichen Maße getätigt, wenn auch genügend Unternehmergeist und privates Kapital vorhanden sind, was in Entwicklungsländern jedoch häufig nicht der Fall ist. Noch entscheidender allerdings: Wenn Länder soziale Ziele durch die Schaffung von neuen Jobs erreichen müssen, werden private Unternehmer und Investoren wohl kaum allein für die richtige Anzahl und Verteilung von Arbeitsplätzen sorgen können. 

Das konnte man in Ländern wie Georgien und Chile beobachten, die mit der Verabschiedung von Strukturreformen sehr erfolgreich waren. Die Daten belegen, dass die Wirtschaft in vielen Ländern über einen längeren Zeitraum gewachsen ist, ohne dass die Schaffung von Arbeitsplätzen oder Fragen im Zusammenhang mit Armut, informeller Beschäftigung, Jugendarbeitslosigkeit oder geringer Erwerbsbeteiligung von Frauen aktiv in Angriff genommen wurden. In den Branchen und Regionen, in die investiert wird – in der Regel städtische Gebiete mit guter Infrastruktur –, leben die sozial gefährdeten Arbeitnehmer eher nicht. Darüber hinaus verfügen diese Arbeitnehmer häufig nicht über die Fähigkeiten, die in den betreffenden Branchen nachgefragt werden.

„Wir haben zu lange darauf vertraut, dass bei Vorhandensein eines ‚richtigen‘ Geschäftsumfelds die privaten Investitionen steigen.“ 

Was ist zu tun? Wir müssen anfangen, Arbeitsplätze wie Kohlendioxidemissionen zu behandeln: Wir wissen, dass Emissionen zur globalen Erwärmung beitragen und daher negative Folgen für die Menschheit haben. Wir wissen auch, dass der Privatsektor nicht ernsthaft auf die gesellschaftlichen Kosten der Emissionen achtet, die er durch seine Investitions- und Produktionsentscheidungen verursacht. Deshalb versuchen die Staaten, die Emissionen zu besteuern oder die Produktion emissionsmindernder Technologien zu subventionieren. 

Bei Arbeitsplätzen muss etwas Ähnliches geschehen: Die Aufgabe des Privatsektors besteht nicht darin, Jobs zu schaffen oder die sozialen Probleme anzugehen, die durch das Fehlen von qualitativ hochwertigen Arbeitsplätzen entstehen. Unternehmer, Investoren und Manager bringen der Gesellschaft großen Nutzen, sie wollen in den meisten Fällen jedoch finanzielle Erträge erzielen und nicht unbedingt Arbeitsplätze schaffen. Da sie die gesellschaftlichen Folgen ihrer Investitionen und Produktionsentscheidungen in Bezug auf Arbeitsplätze nicht berücksichtigen, müssen die Staaten eingreifen und die Schaffung bestimmter Arbeitsplätze subventionieren sowie der Vernichtung anderer Arbeitsplätze durch steuerliche Maßnahmen entgegenwirken.

Programme hatten nur eine begrenzte Wirkung

Dabei geht es nicht um Lohnsubventionen. Viele Länder haben Programme zur Senkung der Arbeitskosten – zum Beispiel durch eine Senkung der Sozialversicherungsbeiträge – verabschiedet. Tunesien etwa hat sich nach der Revolution für diesen Weg entschieden, und viele andere Länder, darunter Chile, Jordanien und Südafrika, sind im Rahmen von Initiativen zur Förderung der Jugendbeschäftigung ähnlich vorgegangen. Die Programme hatten jedoch nur eine begrenzte Wirkung. Dies liegt zum Teil daran, dass es bei unzureichenden Produktionskapazitäten nicht rentabel ist, neue Arbeitsplätze zu schaffen, selbst wenn genug Arbeitskräfte verfügbar sind.

Es geht also um Programme, die private Investitionen unter der Voraussetzung subventionieren, dass Arbeitsplätze geschaffen werden oder die Qualität von Jobs bestimmter Bevölkerungsgruppen in bestimmten Regionen erhöht wird. In gewisser Weise ähneln diese Programme der „Industriepolitik“, die von Ländern in Ostasien erfolgreich umgesetzt wurde. Südkorea zum Beispiel führte eine Politik ein, die neue Technologien und den Export förderte und die inländischen Kapazitäten für eine Reihe von Produktionsgütern wie Kunststoff und Stahl steigerte. Bestimmte Industriezweige und der Import der erforderlichen ausländischen Technologie wurden auf unterschiedliche Weise unterstützt: durch Subventionskapital, öffentliche Inves­titionen in Bildung (insbesondere in Technik- und Naturwissenschaften) und eine öffentliche Infrastruktur zur Förderung des Technologietransfers.

Der Fokus lag damals auf dem Wirtschaftswachstum, aber ähnliche Strategien können auch für die Schaffung von Arbeitsplätzen sinnvoll sein. Es geht nicht darum, Gewinner zu ermitteln, sondern zu erkennen, dass bestimmte private Investitionen, die sich positiv auf Beschäftigung auswirken, nur dann getätigt werden, wenn die Rendite stimmt. Ein Grund dafür, dass in rückständigen, einkommensschwachen oder konfliktreichen Regionen kaum in die Landwirtschaft und in Agrarunternehmen investiert wird, dürfte sein, dass die Investoren an der Börse höhere Renditen erzielen können. Andererseits kann die gesellschaftliche Rendite von Investitionen in den Agrarsektor wegen der externen Beschäftigungseffekte recht hoch sein. 

In diesen Fällen sollte der Staat die privaten Renditen durch direkte oder indirekte Subventionen steigern. Diese Subventionen können in Form von Zuschüssen für private Investitionen, öffentlichen Investitionen in die Basisinfrastruktur und soziale Dienste, Unterstützung bei der Entwicklung von Wertschöpfungsketten und fachlichen Unterstützungsleistungen für Existenzgründer oder für kleine und mittlere Unternehmen erfolgen.

„Wir haben zu lange darauf vertraut, dass bei Vorhandensein eines ‚richtigen‘ Geschäftsumfelds die privaten Investitionen steigen.“ 

Der Vorschlag: ein Fonds für mehr Arbeitsplätze

Der Zerstörung von Arbeitsplätzen mit Steuern entgegenzuwirken, ist nicht so abwegig, wie es zunächst klingen mag. Viele Länder gehen indirekt so vor, nämlich durch arbeitsrechtliche Vorschriften, die die Möglichkeiten zur Entlassung von Arbeitnehmern einschränken oder die Zahlung hoher Abfindungen an die Arbeitnehmer vorsehen. Die derzeitige Politik verhindert jedoch Innovationen, kann der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen schaden und erschwert die Schaffung von Arbeitsplätzen, ohne dass die Arbeitnehmer dadurch wirksam vor Entlassungen geschützt werden. Der Vorschlag sieht stattdessen vor, dass die Unternehmen ihr Personal so managen, wie es ihrem Bedarf entspricht, dass die (von den Arbeitgebern gezahlten) Abfindungen durch eine (vom Staat gezahlte) Arbeitslosenversicherung ersetzt werden und dass eine geringe, aber ausdrücklich so genannte Kündigungssteuer eingeführt wird. Die Einnahmen aus dieser Steuer würden in einen Fonds fließen, der wiederum zur Finanzierung von Programmen zur Schaffung neuer Arbeitsplätze und zur Weiterqualifizierung von Arbeitnehmern verwendet wird.

Geld für Schulungen zu neuen Technologien

Wenn aufgrund der neuen Technologien andere Qualifikationen gefragt sind, kann  mit Mitteln aus diesem Fonds eine Infrastruktur für die Umschulung der Arbeitnehmer und zum Erlernen neuer Tätigkeiten entstehen. Fast alle Länder verfügen über Programme, die verschiedene Arten von Kursen sowie Beratungs-, Vermittlungs- und Unterstützungsleistungen für Arbeitssuchende sowie Umzugsprämien beinhalten. Leider hat nur ein Drittel der nach strengen Kriterien bewerteten Programmen bisher eine positive Wirkung entfaltet. Diese Programme sind verbesserungswürdig. Daher müssten moderne Identifizierungssysteme und statistische Strukturen für das Erstellen von Profilen eingeführt werden, um die wichtigsten Hindernisse für die Begünstigten zu ermitteln. Außerdem bedarf es leistungsfähiger Monitoring- und Evaluierungssysteme. Und schließlich könnten bestimmte Leistungen als inte­griertes Paket an öffentliche oder private Anbieter ausgelagert werden, die nach Erfolg bezahlt werden.

Länder wie Südkorea, Malaysia, Kolumbien, Chile und neuerdings auch Tunesien haben diesen Weg bereits eingeschlagen. Um mit solchen Programmen insbesondere auch ländliche Gebiete und gefährdete Bevölkerungsgruppen zu erreichen, müssen jedoch auch die Finanzierungsmechanismen auf den Prüfstand gestellt werden. Bisher werden die Programme hauptsächlich aus Steuereinnahmen finanziert. Viele der Begünstigten könnten jedoch zumindest einen gewissen Teil der Kosten selbst tragen. Einer Umfrage unter Jugendlichen im kenianischen Nairobi zufolge wären die Betroffenen bereit, bis zu 50 Prozent der Programmkosten zu übernehmen.

Neue Instrumente und Modelle entwickeln

Es liegt auf der Hand, dass keine der diskutierten Reformen einfach umzusetzen ist und nicht alle Länder den finanziellen Spielraum haben, sie sofort in Angriff zu nehmen. Internationalen Organisationen und bilateralen Gebern kommt deshalb eine wichtige Rolle zu. Erstens muss gegen alle Widerstände ein einheitlicher politischer Rahmen geschaffen werden. Denn unterschiedliche Organisationen stellen oft unterschiedliche Diagnosen und sprechen voneinander abweichende Empfehlungen aus, was für ein Land nicht hilfreich ist. Zweitens muss das erforderliche Fachwissen (über Datenerhebung, Monitoring, Evaluierung) mobilisiert werden. Drittens muss das Portfolio an Krediten, Investitionen und Zuschüssen bedarfsgerecht gestaltet werden. Heutzutage wird ein großer Teil an Mitteln für Projekte bereitgestellt, deren Schwerpunkt auf der Beschäftigung liegt, die aber letztlich gar nicht in diesem Bereich wirken. Es gilt, neue Instrumente und Modelle zu entwickeln, die die Vergabe von Krediten und Investitionen in Jobs unterstützen. 

Und schließlich ist es wie bei den ost­asiatischen Tigern entscheidend, dass die Regierungen ihre Maßnahmen aufeinander abstimmen. Ein schlankerer, besser vorbereiteter öffentlicher Dienst kann in Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern einen großen Beitrag zu einer besseren Politik und einer besseren Verteilung der öffentlichen Ausgaben leisten. 

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