Raus aus dem Dunkeln

Brüssel: Das Freihandelsabkommen, über das die Europäische Union und die Vereinigten Staaten verhandeln, weckt bei vielen Bürgern Ängste. TTIP heißt das ambitionierte Vertragswerk, mit dem über den Atlantik hinweg nicht nur die Zölle angeglichen werden sollen. Die Verhandlungspartner streben auch die gegenseitige Anerkennung von Standards, Kontrollen und Zulassungen an. Transparenz fordern die Gegner von TTIP. Doch damit wiederum hadern die Verhandlungspartner. Ihr Argument: Solche komplexen Gespräche können nicht in der Öffentlichkeit geführt werden.

Katar: Im Jahr 2022 soll die Fußballweltmeisterschaft in dem Emirat stattfinden. Ende 2010 gab der Weltfußballverband FIFA die Entscheidung bekannt – und löste eine weltweite Protestwelle aus, die seitdem nicht abebbt. Der Vorwurf: Bei der entscheidenden Abstimmung seien Stimmen gekauft worden. Transparenz fordern die Kritiker. Doch der Fußballverband entzieht sich weitgehend einer öffentlichen Kontrolle.

Verbraucherschützer fordern Transparenz in der Lieferkette

Bangladesch: Mehr als 1.100 Menschen starben, als im April 2013 eine Textilfabrik am Rand der Hauptstadt Dhaka einstürzte. Wenige Monate zuvor fanden dort mehr als 100 Menschen den Tod, als eine Textilfabrik abbrannte. Beide Katastrophen hätten sich vermeiden lassen. In die Kritik geriet auch der europäische Textilhandel, der Billigware aus diesen Fabriken bezog. Transparenz in der Lieferkette verlangten daraufhin Verbraucherschützer. Rund 180 Textilhandelsunternehmen aus mehr als 20 Ländern haben sich seitdem dem „Accord on Fire and Building Safety in Bangladesh“ angeschlossen, einer Transparenzinitiative des Genfer Industriegewerkschaftsverbandes IndustriALL. Auch mehr als 50 deutsche Hersteller, Händler und Importeure sind beigetreten, darunter Branchengrößen wie Aldi Nord und Aldi Süd, Lidl, Adidas, Puma, Otto, Rewe, s.Oliver, Esprit, Orsay, Takko oder KiK.

Generell ist Transparenz heute eine beliebte Forderung. Manchen scheint sie gar ein Allheilmittel zu sein. Und stimmt es nicht auch? Wer nichts zu verbergen hat, dem vertraut man leichter. Transparenz fördert das Vertrauen, und Vertrauen fördert den Zusammenhalt innerhalb der Gesellschaft. Kontrollen, Berichte und Offenlegungen können Misstrauen reduzieren – aber doch nie ganz überwinden. So führte Misstrauen gegenüber der Lebensmittelindustrie dazu, dass sie Inhaltsstoffe auf den Verpackungen nennen muss. Doch wer weiß schon, ob die Angaben stimmen? Das Misstrauen führte zu Kontrollen durch staatliche Behörden. Doch wer kann sagen, ob diese zuverlässig arbeiten? Wie weit wir die Kontrollen auch führen, irgendwann kommt der Punkt, an dem wir nicht anders können, als unserem Gegenüber zu vertrauen.

Offenheit schafft Vertrauen

Trotzdem besteht der Anspruch auf Transparenz schon sehr lange; die Forderung danach ist kaum jünger als die Menschheit selbst, wie die Geschichte des Handschlags zeigt: Wer dem anderen seine rechte Hand unbewaffnet reicht, der bezeugt seine Friedfertigkeit. Wer wollte schon jemandem vertrauen, der seine Hand beim Gruß in einer Tasche, einem Beutel oder hinter dem Rücken verbirgt? Sich zu öffnen, seine Absichten, Pläne und Ziele zu nennen – das schafft Vertrauen. Deshalb ist Transparenz in unserem Miteinander unerlässlich. Im Wirtschaftsleben müssen sich Geschäftsleute darauf verlassen können, dass ihre Partner einige Grundregeln einhalten, damit Verträge gelten, Lieferketten nachvollziehbar sind, Menschen fair behandelt und Arbeitnehmergruppen nicht gegeneinander ausgespielt werden.

Doch worin liegt die Macht der Transparenz? Wie kommt es, dass schon Informationen genügen, um Dinge  zu verändern? Transparenz allein kann kaum jemanden dazu zwingen, sich anders zu verhalten. Sie stellt lediglich Öffentlichkeit her. Vielleicht genügt für Wohlverhalten schon die Furcht, den guten Ruf zu verlieren? Auch wenn wir die Gründe nicht genau benennen können, so hat sich doch gezeigt: Transparenz entfaltet durch die Öffentlichkeit, die sie herstellt, eine enorme Kraft zur Veränderung. Im Fall der Textilindustrie hat die Information über Lieferketten die Arbeitsbedingungen für Tausende Fabrikarbeiter verbessert und Kinderarbeit gelindert. So nennt zum Beispiel der „Accord“ im Internet nicht nur Abnehmer von Textilien aus Bangladesch, sondern auch die Fabriken in dem Land, die sich der Initiative angeschlossen haben.

Transparenzinitiative listet Textilfabriken auf

Etwas mehr als 1.600 Firmen finden sich in einer eng beschriebenen Tabelle, inklusive ihrer Telefonnummern und vieler anderer Angaben: Wie viele Stockwerke hat das Gebäude? Wie viele Menschen arbeiten dort? Schlafen sie im Fabrikgebäude? Diese Angaben überprüfen die Verantwortlichen der Transparenzinitiative durch regelmäßige Fabrikbesuche, die sie im Internet dokumentieren. So ist die Transparenzinitiative selbst vorbildlich transparent.

Hier zeigt sich die Macht von Transparenz: Sie nimmt Hersteller und Händler in die Verantwortung, sollten sie ihre Versprechen nicht einhalten. Dieses Prinzip wirkt in vielen Branchen – bei der Förderung von Edelsteinen, Gold oder Rohstoffen, auch in der Landwirtschaft, der Lebensmittelindustrie oder im Handel. Korruption, Betrug und miese Machenschaften gedeihen nur im Dunkeln gut. Im Licht der Transparenz können sie nicht lange bestehen. Allein das Risiko, für eigenes Fehlverhalten angeprangert zu werden, verändert das Verhalten von Managern, Geschäftsleuten, Politikern und Verbandsfunktionären.

Originaldokumente zu Verhandlungen über TTIP öffentlich

Umgekehrt schürt mangelnde Transparenz Misstrauen, sie untergräbt politische Systeme und hemmt die wirtschaftliche Entwicklung. Das gilt selbst für Ganoven, wie der Dichter Bertolt Brecht wusste, dem der Hai als ein Vorbild für Transparenz galt. „Und der Haifisch, der hat Zähne, und die trägt er im Gesicht. Und Macheath, der hat ein Messer, doch das Messer sieht man nicht“, heißt es in der „Moritat von Mackie Messer“, jenem Welthit aus der „Dreigroschenoper“, mit der Brecht Ende der 1920er Jahre in Berlin einen beispiellosen Bühnenerfolg landete.

Transparenz ist allerdings keine Frage der Ganovenehre. Sie trägt dazu bei, dass Menschen auf einer fairen und gerechten Basis zusammenleben. Dass politische Machthaber ihre Entscheidungen und Vorhaben öffentlich vor einem Parlament erläutern müssen – darin liegt eine große Kraft der Demokratie. Auch in Staaten, in denen demokratische Instanzen schwach ausgebildet sind, bedeutet politische Transparenz schon einen großen Fortschritt.

Im Fall von TTIP sind die Unterhändler den Kritikern des Freihandelsabkommens entgegengekommen: Die Verhandlungen selbst machen sie nicht öffentlich. Aber inzwischen haben sie einen Teil der Originaldokumente und verschiedene Positionspapiere dazu ins Netz gestellt. Auch reden sie heute offener und häufiger darüber, erläutern ihre Ziele, zerstreuen Zweifel.

„Transparenz allein kann komplexe Konflikte nicht lösen, aber ohne sie sinkt die Hoffnung auf eine Lösung  dramatisch.“
Kofi Annan, ehemaliger UN-Generalsekretär

Obwohl Transparenz seit Menschengedenken wirkt, wurde sie als politisches Konzept relativ spät entdeckt. Sicher, in den griechischen Stadtstaaten der Antike machten öffentliche Debatten politische Entscheidungen für die Bürger nachvollziehbar. Auch während der knapp 500 Jahre, in denen das Römische Reich als Republik organisiert war, herrschte große politische Transparenz. Doch das waren erste Versuche, die sich nicht bleibend durchsetzten. Aus dieser Zeit überdauerte allerdings der Begriff „Republik“, der sich aus dem lateinischen „res publica“, „öffentliche Sache“, ableitet. Damals wurden Regierungsangelegenheiten in Rom öffentlich und damit transparent gemacht. Zu wenige Menschen waren in die Entscheidungen eingebunden, als dass Rom in der Antike nach heutigem Maßstab als Demokratie durchgehen könnte. Mit der Transparenz kamen immerhin erste Elemente einer Bürgerbeteiligung auf, auch wenn von dem Begriff selbst noch keine Rede war.

Bis zum Ende des 18. Jahrhunderts blieb der Gebrauch des Ausdrucks auf die Physik beschränkt. Ein Objekt gilt in den Naturwissenschaften als transparent, wenn es Licht durchlässt. Das Wort selbst leitet sich aus dem lateinischen „trans“ für „durch“ und „parere“ für „sich zeigen, scheinen“ ab. Je transparenter ein Objekt ist, desto mehr Licht lässt es durchscheinen.

Wichtiger Faktor für Good Governance

Lichtdurchlässigkeit und Transparenz waren in Zeiten der Französischen Revolution das politische Gebot der Stunde. Denn nur wenn politische Entscheidungen bis zu den Bürgern durchscheinen, können diese auch mitreden, Beschwerden äußern, Verbesserungen vorschlagen oder Forderungen einreichen. Nicht umsonst bezeichnen die Franzosen das Zeitalter der Aufklärung als „le siècle des Lumières“, das „Jahrhundert des Lichtes“. Umgekehrt macht politische Transparenz Entscheidungen besser. Sie drängt die Politiker dazu, die Wünsche der Bürger zu berücksichtigen. Sie schränkt die Macht der Politiker ein, ihre Entscheidungen sind dann Ergebnis eines breiteren Konsenses.

65 Länder beteiligen sich an einer Partnerschaft für transparentes Regieren, die im Jahr 2011 gegründet wurde. Durch ihre Mitgliedschaft bekennen sich die Staaten zu größerer Rechenschaftspflicht und Offenheit gegenüber ihren Bürgern.
www.opengovpartnership.org

Nachdem der Begriff der Transparenz in die Politik eingezogen war, drang er dann auch rasch in die damals ebenfalls entstehenden Wirtschaftswissenschaften vor. Perfekte oder vollkommene Markttransparenz galt bald als eine der Grundannahmen des Modells der vollkommenen Konkurrenz: Auf einem völlig transparenten Markt, auf dem die Informationen über alle gehandelten Güter, ihre Qualität, ihre Knappheit und alle andere Eigenschaften frei und vollständig fließen, können die Kräfte von Angebot und Nachfrage zumindest der Theorie nach frei walten.

Markttransparenz für eine erfolgreiche Wirtschaft

Transparenz macht somit der Ökonomie zufolge auch die Wirtschaft besser. Markttransparenz führt dazu, dass sich kein Marktteilnehmer einen Vorteil zulasten der anderen verschaffen kann. In Politik und Wirtschaft beschrieb der Begriff der Transparenz eben nie nur einen physikalischen Zustand, sondern war immer auch mit der Forderung nach Fairness verbunden. Transparenz beinhaltet sowohl in der Politik als auch in der Ökonomie einen ethischen Anspruch und beschreibt einen Idealzustand, der wohl nie ganz erreicht werden kann.

Während sich im 18. und 19. Jahrhundert die Forderung nach Transparenz darauf beschränkte, politische Entscheidungen durchsichtiger zu machen, bewegt sich die Forderung danach heute in einem komplexen Spannungsfeld. Sicher werden die meisten wohl dem Ansinnen zustimmen, die Beschlüsse von Gemeinderäten, regionalen oder nationalen Parlamenten zu veröffentlichen. Doch welcher Bürger will schon gerne selbst „gläsern“ sein, transparent für die Werbeindustrie oder für große Internetkonzerne? Wo ist bei Politikern oder Wirtschaftsbossen die Grenze zu ziehen? Wie öffentlich muss ihr Leben sein? Wo beginnt ihre Privatsphäre, die sie vor den Medien und der Öffentlichkeit verbergen dürfen?

Das Verhalten von Menschen steuern

Die Forderung nach Transparenz ist eben doch kein Allheilmittel, sondern sorgt für neue Konflikte in der Gesellschaft. Einer der Wegbereiter der Transparenz als zentralem Konzept von Politik, Wirtschaft und Gesellschaft war der englische Jurist Jeremy Bentham, der ein Jahr vor dem deutschen Dichter Johann Wolfgang Goethe 1748 geboren wurde und im selben Jahr wie dieser, 1832, starb.

Bentham forderte Transparenz nicht etwa, um die Freiheit des Einzelnen zu fördern. Er sah darin vielmehr eine Möglichkeit, das Verhalten der Menschen gewaltlos zu steuern. So entwarf er beispielsweise Pläne für Gefängnisse, die so transparent aus Glas und Eisen gebaut wurden, dass die Insassen jederzeit damit rechnen mussten, beobachtet zu werden. „Panoptikum“ nannte er dieses Modell durchsichtiger Haftanstalten, die den Insassen jede Privatsphäre nehmen sollten. Viele Gefängnisse wurden – verschiedentlich abgewandelt – nach Benthams Vorstellungen gebaut, so um das Jahr 1880 auch jenes in Berlin-Moabit mit seinem sternförmigen Gebäude, das noch heute als Teil der Anstalt genutzt wird. Auf diese Weise kann das Wachpersonal vom Zentrum des Sterns aus das Geschehen in den Gefangenentrakten gut kontrollieren – mit einem Minimum an personellem Aufwand.

34 % der US-Amerikaner halten ihr Bildungssystem für korrupt oder sogar sehr korrupt.
Quelle: Global Corruption Report Education, von Transparency International.

Auch Beamte und Abgeordnete sollten ihre Entscheidungen nach Benthams Vorstellungen stets unter Beobachtung der Öffentlichkeit treffen. Und so wie Benthams Ideen in den Bau vieler Gefängnisse einflossen, so prägte sein Konzept vom gläsernen Machthaber auch die Architektur in Westeuropa, wie beispielsweise das Europaviertel in Brüssel zeigt: Nach der Entscheidung in den 1950er Jahren, zentrale europäische Institutionen in der belgischen Hauptstadt anzusiedeln, entstanden dort Bauten wie das Berlaymont-Gebäude, in dem die Europäische Kommission ihren Sitz hat, oder das Europaparlament, wo die Abgeordneten tagen, wenn sie nicht am Hauptsitz in Straßburg sind. Das neue politische Europa wollte Transparenz zeigen und dies auch in der Architektur ausdrücken. So entstanden im Europaviertel lichtdurchflutete gläserne Gebäude als baulicher Beleg für die Offenheit des neuen Europas.

In einem Punkt blieb Bentham allerdings erfolglos: Er wollte alles aus der Sprache entfernen, was für Verwirrung und Verneblung sorgen könnte. Denn, so hatte der Denker richtig erkannt: Die Sprache ist der erste Feind der Transparenz. Hier ist Bentham gescheitert, wie die Vielzahl von Pressemitteilungen, Gesetzen, Verordnungen und Geschäftsberichten zeigt, die unverständlich bleiben oder in die Irre führen.

Häufig schafft Information nämlich eine Scheintransparenz. Was nützen dem normalen Verbraucher die Angaben auf den Lebensmittelverpackungen, detailreiche Listen über chemische Zutaten, deren Namen und Wirkungsweise bestenfalls ausgebildete Lebensmittelchemiker verstehen? Information allein schafft noch keine Transparenz.

Voraussetzung, aber noch keine Garantie für Demokratie

Und doch zeigen Benthams Ideen, um wie viel kraftvoller die Forderung nach Transparenz als jene nach Demokratie sein kann. Kaum ein Despot begeht heute noch den Fehler, sein Unrechtsregime ohne ein Minimum an demokratischer Fassade zu präsentieren. So wird dann ein Parlament in angeblich freien Wahlen zusammengestellt – ohne dass internationale Beobachter wirklich überprüfen können, wie demokratisch dieses arbeiten darf. Wie frei Abgeordnete tatsächlich sind, lässt sich nur schwer sagen. Leichter fällt es zu beurteilen, ob die Beratungsprotokolle öffentlich sind oder in einem Archiv verschwinden.

In Kenia finden sich an vielen öffentlichen Orten sogenannte „Korruptionsboxen“. In diese können Bürger anonym ihre Beschwerden einwerfen, wenn sie meinen, Opfer von Korruption geworden zu sein. Ein echter Fortschritt? Nur wenn die Bürger auch transparent darüber informiert werden, was aus ihren Beschwerden wird. Ansonsten bleibt die „Korruptionsbox“ eine nutzlose Blackbox. Wie demokratisch viele Entwicklungsländer tatsächlich geworden sind, lässt sich manchmal nur sehr schwer beurteilen. Doch die Transparenz hat in den vergangenen Jahren rund um den Erdball zugenommen. So sind in vielen Ländern respektable Zivilgesellschaften entstanden, selbst in Staaten, in denen es zweifelhaft bleibt, wie demokratisch die politische Entscheidungsfindung abläuft. Internet, Satellitenfernsehen und das generelle Zusammenrücken der Welt haben dazu beigetragen, dass es autoritären Machthabern schwerer fällt, Informationen über Korruption oder Missstände zu unterdrücken.

„Viel von sich reden kann auch ein Mittel sein, sich zu verbergen.“
Friedrich Nietzsche, Schriftsteller und Philosoph

Dabei kennt die westliche Welt selbst genügend Felder, auf denen Transparenz dringend nötig wäre. So ist eine Lehre aus der Finanzkrise, die 2008 mit dem Zusammenbruch der US-amerikanischen Investmentbank Lehman Brothers die Welt erschütterte, dass die großen Banken in Europa und Nordamerika zu intransparent waren. Transparenz in der Wirtschaft ist auch in den Schwellen- und Industrieländern eine immerwährende Baustelle, sei es bei nicht nachvollziehbaren Lieferketten, der Zusammensetzung von Produkten oder undurchsichtigen Entscheidungen in den Gremien eines Unternehmens. Sicher, vieles funktioniert im Dunkeln zunächst besser, aber auch das Verborgene drängt irgendwann ans Licht.

Doch Transparenz kennt Grenzen. Zu viel davon kann zu einer Informationsflut führen, die Transparenz zerstört. Und sie verursacht Kosten. So klagen Wirtschaftsvertreter regelmäßig über die hohen Belastungen, die Unternehmen wegen der zahlreichen Berichtspflichten zu tragen haben. Bei jedem Missstand reflexartig mehr Transparenz zu fordern, überfordert leicht die Betroffenen, die diese Transparenz herstellen müssen, und jene, an die sich die Informationsflut richtet. Allerdings ändert sich im Wertesystem einer Gesellschaft mit der Zeit die Auffassung darüber, wo Transparenz beginnen und wo sie enden sollte, weil sie schädliche Nebeneffekte erzeugt. Diese Grenze steht nicht ein für alle Mal fest. Transparenz ist eine Frage des richtigen Maßes.

aus akzente 2/15

SOZIALSTANDARDS

Projekt: Kleidung sozial und ökologisch produzieren
Land: Bangladesch
Auftraggeber: Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Europäische Union
Politischer Träger: Wirtschaftsministerium von Bangladesch
Laufzeit: 2010 bis 2015

RECHTSSTAAT

Projekt: Unparteilichkeit und Unabhängigkeit der Justizbehörden erhöhen
Land: Moldau
Auftraggeber: Regierung von Moldau
Kooperationspartner: Niederländisches Center for International Legal Cooperation
Laufzeit: 2014 bis 2017

BERATUNGSSTELLE

Projekt: Faire Vermittlung von Fachkräften für die Altenpflege in Deutschland
Land: Vietnam
Auftraggeber: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie
Politischer Träger: Vietnamesisches Arbeitsministerium
Laufzeit: 2015 bis 2017

GUTE REGIERUNGSFÜHRUNG

Projekt: Bessere Steuerung des Rohstoffsektors in Zentralafrika
Länder: Mitgliedsstaaten von CEMAC
Auftraggeber: Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
Politischer Träger: Zentralafrikanische Wirtschafts- und Währungsunion (CEMAC)
Laufzeit: 2007 bis 2017